Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ihalede, yaklaşık maliyet ve teklifler hesaplanırken % 4 oranında sözleşme ve genel giderleri işçilik giderlerine eklenir mi?
KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2019/039
Gündem No : 78
Karar Tarihi : 23.08.2019
Karar No : 2019/UH.I-989
BAŞVURU SAHİBİ:
Dicle Öğrenci Servisleri Turizm Taşımacılık Reklam Organizasyon Temizlik İnşaat Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.,
İHALEYİ YAPAN İDARE:
Şehitkamil İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü,
BAŞVURUYA KONU İHALE:
2019/266935 İhale Kayıt Numaralı “Şehitkamil İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne Bağlı Özel Eğitim Okulları ile Özel Alt Sınıfı Bulunan Okullarda Okuyan Engelli Öğrencilerin Rehber Personel Eşliğinde Ücretsiz Taşınmaları İşi” İhalesi
KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:
Şehitkamil İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından 01.07.2019 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Şehitkamil İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne Bağlı Özel Eğitim Okulları İle Özel Alt Sınıfı Bulunan Okullarda Okuyan Engelli Öğrencilerin Rehber Personel Eşliğinde Ücretsiz Taşınmaları İşi” ihalesine ilişkin olarak Dicle Öğrenci Servisleri Turizm Taşımacılık Reklam Organizasyon Temizlik İnşaat Sanayi ve Tic.Ltd. Şti.nin 17.07.2019 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 18.07.2019 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 26.07.2019 tarih ve 30779 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 25.07.2019 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.
Başvuruya ilişkin olarak 2019/767 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.
KARAR:
Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihalenin birinci ve beşinci kısımlarına ilişkin olarak ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi istekli olarak belirlendikleri, idarece bu kısımlara ilişkin sınır değerin yanlış hesaplandığı ve bunun sonucunda sınır değerin altında kalması gereken ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi isteklinin teklifinin sınır değer tutarının üzerinde kaldığı, şöyle ki; İdari Şartname’nin 25’inci maddesinde rehber personele ödenecek günlük ücretin 104,48 TL olarak belirtildiği, ayrıca İdari Şartname’nin aynı maddesinde sözleşme gideri ve genel giderin teklif fiyata dahil olduğunun da belirtildiği, buna göre sözleşme gideri ve genel gider dahil olmak üzere yapılacak işçilik hesabında birim fiyatın 108,66 TL olarak esas alınması gerektiği, idarece sınır değer hesabının sözleşme gideri ve genel gider hariç olmak üzere hesaplanan işçilik maliyetleri üzerinden yapıldığı, yani idarenin hesabında personel çalıştırılmasına dayalı olmayan sınır değer hesaplama yönteminin kullanıldığı, rehber personel ve ihale konusu işte çalıştırılacak araçların toplam yaklaşık maliyeti üzerinden sınır değer hesabı yapıldığı, oysa EKAP işçilik hesaplama modülüne göre sözleşme gideri ve genel gider dahil işçilik hesabı esas alınarak yapılacak sınır değer hesabında, şikayete konu kısımlar için ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi isteklinin teklifinin sınır değerin altında kalacağı, sonuç olarak sınır değer hesabının mevzuata uygun şekilde yeniden yapılarak sınır değer altında teklif veren isteklilere yönelik gerekli işlemlerin tesis edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu hizmetin;
- a) Adı:Şehitkamil ilçe milli eğitim müdürlüğüne bağlı özel eğitim okulları ile özel alt sınıfı bulunan okullarda okuyan engelli öğrencilerin rehber personel eşliğinde ücretsiz taşınmaları işi
- b) Miktarı ve türü:
Şehitkamil İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne Bağlı 26 adet özel eğitim okulu ve özel altsınıfı bulunan okullardaki 685 adet öğrencinin 65 araç ve rehber personel eşliğinde taşınması işi
Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.
- c) Yapılacağı yer: Özel eğitim okulları ve özel alt sınıfı olan okullar.
ç) Bu bent boş bırakılmıştır.” düzenlemesi,
İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “ 25.1. ilgili mevzuatı gereğince ödenecek vergi(KDV hariç),resim,harç,ulaşım,araçların yakıtı,sürücü ücreti ve diğer tüm giderleri ile her türlü sigorta giderleri v.s. masraflar teklif fiyata dahil edilerek verilecektir. Sözleşmenin uygulanması sırasında, rehber personel olarak çalıştırılacak kişilerin ilgili mevzuat gereğince yapılması gereken her türlü ulaşım,vergi,resim,sosyal sigortalar primi vb. giderler,isteklilerce teklif edilecek fiyata dahil edilecektir.Amortisman,ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderler sözleşme ve genel giderler içinde olup,sözleşme bedeline dahildir.
25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.
25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:
25.3.1.
Rehber personele ödenecek olan ücret:İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:EKAP İşçilik hesaplama modülündeki (01.01.2019-31.12.2019 )arasında Hesaplanan Birim Maliyetler(Çıktılar)başlıklı bölümde hesaplanan(ASGARİ İŞÇİLİK MALİYETLERİ)Adı altında hesaplanan kdv hariç günlük tespit edilen(104,48)TL. bedel üzerinden hesaplanacaktır.
İlgili mevzuatı gereğince ödenecek vergi(KDV hariç),resim,harç,ulaşım,araçların yakıtı,sürücü ücreti,rehber personelerin Amortisman,ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderler sözleşme ve genel giderler içinde olup,sözleşme bedeline dahildir. 2- Her bir araç için bir şoför ve bir kişi rehber personel çalıştırılacak olup, tüm giderleri teklif fiyata dahildir. Rehber personele ödenecek olan ücret:İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:EKAP İşçilik hesaplama modülündeki (01.01.2019-31.12.2019 )arasında Hesaplanan Birim Maliyetler(Çıktılar)başlıklı bölümde hesaplanan(ASGARİ İŞÇİLİK MALİYETLERİ)Adı altında hesaplanan kdv hariç günlük tespit edilen(104,48)TL. bedel üzerinden hesaplanacaktır.
İlgili mevzuatı gereğince ödenecek vergi(KDV hariç),resim,harç,ulaşım,araçların yakıtı, sürücü ücreti, rehber personellerin Amortisman, ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderler sözleşme ve genel giderler içinde olup, sözleşme bedeline dahildir. 2- Her bir araç için bir şoför ve bir kişi rehber personel çalıştırılacak olup, tüm giderleri teklif fiyata dahildir.
25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.
25.5. Bu madde boş bırakılmıştır.” düzenlemesi,
İdari Şartname’nin “Sınır değer” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değer hesaplar.
33.2. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu;
- a) Verilen hizmetin ekonomik olması,
- b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
- c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,
gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen teklifler, geçerli teklif olarak belirlenir. İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin sınır değerin altında olması durumunda kesin teminat 40.1 maddesinde yer alan hüküm uyarınca hesaplanan tutar üzerinden alınır.” düzenlemesi yer almaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “ 79.1. (Değişik madde: 25/01/2017-29959 R.G./10. md.; Yürürlük:1/2/2017) Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer aşağıdaki kurallara göre tespit edilir.
79.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kar hariç yaklaşık maliyet tutarı sınır değer olarak kabul edilir.
79.1.2. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değer;
SD: Sınır değeri,
YM: Yaklaşık maliyeti,
n: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan(Ek ibare: 29.06.2017-30109 R.G./2. md.) ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif sayısını,
T1, T2, T3….Tn: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan(Ek ibare: 29.06.2017-30109 R.G./2. md.) ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif bedellerini,
R: Sınır Değer Tespit Katsayısını
79.1.3. 79.1.2 nci maddede yer alan R değeri her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere Kurum tarafından belirlenir ve ilan edilir. İhalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından farklı R değerleri belirlenebilir.
79.2. İhale ilanında ve dokümanında teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden açıklama isteneceği belirtilen hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında aşağıdaki düzenlemelere göre işlem tesis edilmesi gerekmektedir.
79.2.1. Aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi zorunludur. Aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilir.” açıklaması yer almaktadır.
Başvuru sahibinin şikayete konu ihalenin birinci ve beşinci kısmına yönelik sınır değerin doğru hesaplanmadığı iddiasıyla itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu, 08.07.2019 tarihli ihale komisyonu kararına göre ihalenin birinci kısmı için sınır değerin 557.117,40 TL, beşinci kısmı için ise 614.435,77 TL olarak belirlendiği görülmüştür.
İdarece sınır değerin doğru tespit edilip edilmediğini değerlendirmek için, öncelikle şikayete konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir ihale olup olmadığının tespiti gereklidir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hüküm ve açıklamaları uyarınca bir hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak nitelendirilebilmesi için çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlenmiş olması, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanılacak olması, yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluşması ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımı niteliğine sahip olması gerekmektedir.
İncelenen ihalenin konusunun engelli öğrencilerin rehber personel eşliğinde taşınması hizmeti olduğu, gerek ihale dokümanında gerekse birim fiyat teklif cetveli standart formunda söz konusu 5 kısım taşıma hizmetinin rehber personele verilecek günlük ücret ve araç ile taşıma olmak üzere iki adet kalem cinsinden belirlemesinin yapıldığı, rehber personele verilecek ücretin İdari Şartname’de sabit günlük ücret tutarı olarak ihale dokümanında belirtildiği (104,48 TL), çalıştırılacak araçlara ilişkin yaklaşık maliyetin ise girdi türleri (öğrenci sayısı, akaryakıt fiyatı, araç katsayısı, mesafe vb.) ve katsayıları idarece belirlenen formül üzerinden hesaplandığı anlaşılmıştır.
İhale dokümanında araç sürücüsüne ödenecek ücretin teklif fiyata dahil olduğu belirtilse de yaklaşık maliyet hesabında sürücülere ödenecek ücretin ayrıca gösterilmediği sadece mesafe akaryakıt birim fiyatı, araç kapasitesi gibi belirlenen girdilere göre çalıştırılacak bir aracın maliyetinin tespit edildiği görülmüş, sürücü maliyetinin araç çalıştırılmasına ilişkin toplam maliyet içerisindeki oranının tespitinin yapılamayacağı anlaşılmıştır.
İhale dokümanında çalıştırılacak her bir araç için bir adet rehber personel bulundurulması gerektiğinin belirtildiği, buna göre çalıştırılacak rehber personel sayısının belirli olduğu yine İdari Şartname’de araçları kullanacak sürücülerin ücretlerinin de teklif fiyata dâhil olduğunun düzenlendiği görülse de, ihale dokümanında yer alan düzenlemelerden öğrenci taşıma hizmeti sırasında görev yapacak personelin tam zamanlı çalışmasından bahsedilemeyeceği, öte yandan ihale konusu hizmetin niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımı olarak değerlendirilemeyeceği ve nihayet rehber personel için hesaplanan asgari işçilik maliyeti tutarının hem şikâyete konu kısımlar bakımından hem de toplam yaklaşık maliyet bakımından, yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmını oluşturmadığı anlaşılmaktadır.
İnceleme konusu ihale açısından, personel çalıştırılmasına dayalı ihale sayılabilmek için yukarıda aktarılan koşulların bir arada gerçekleşmediği dikkate alındığında, ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir ihale olarak nitelendirilmesi mümkün bulunmamaktadır.
Diğer yandan, Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan açıklamalar uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı olan hizmet alımı ihalelerinde sözleşme gideri ve genel giderler dâhil toplam asgari işçilik maliyetinin altında işçilik bedeli sunan isteklilerin tekliflerinin ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılacağı anlaşılmakla birlikte, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde ise sınır değerin üzerinde teklif sunan isteklilerin tekliflerinin işçilik gideri açısından değerlendirilmesine ilişkin herhangi bir açıklamanın bulunmadığı görülmüştür. Dolayısıyla, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan inceleme konusu ihale açısından, gerek yaklaşık maliyet gerekse tekliflerin hesaplanması açısından işçilik giderlerinin tespitinde %4 oranındaki sözleşme giderleri ve genel giderlerin işçilik giderlerine eklenmesi söz konusu olmayacaktır.
Yapılan incelemede idarece şikâyete konu ihalenin, birinci kısmı için sınır değerin 557.117,40 TL, beşinci kısmı için 614.435,77 TL olarak tespit edildiği görülmüş, EKAP üzerinden sınır değer hesaplama modülü kullanılarak yapılan hesaplamada ise, birinci kısım için sınır değerin 557.117,41 TL olduğu, beşinci kısım için ise 614.435,30 TL olduğu anlaşılmış, bununla beraber birinci kısım için 0,01 TL, beşinci kısım için 0,47 TL tutarındaki sapmanın geçerli tekliflerin sınır değere göre sıralamasını etkilemediği ve esasa etkili olmadığı anlaşılmıştır.
İsteklilerin tekliflerinin sınır değerin altında kalması durumunda aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulacağının düzenlendiği inceleme konusu ihalede, birinci kısım için sınır değerin 557.117,41 TL olduğu, beşinci kısım için ise 614.435,30 TL olduğu dikkate alındığında, anılan tutarların altında teklif veren istekli bulunmadığı anlaşılmış ve şikâyete konu kısımların idarece ihalenin sınır değerin üzerinde en düşük teklifi veren geçerli teklif sahibi istekli üzerinde bırakılması işleminde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yapılan incelme ve değerlendirmeler neticesinde, şikâyete konu kısımlar bakımından sınır değerin altında teklif veren isteki bulunmadığı anlaşıldığından başvuru sahibinin iddiası yerinde görülmemiştir.
Öte yandan, ihalenin şikâyete konu birinci ve beşinci kısımlarının toplam yaklaşık maliyeti dikkate alındığında 4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi uyarınca ödenmesi gereken itirazen şikâyet başvuru bedelinin 11.442,00 TL olduğu, başvuru sahibi tarafından toplam yaklaşık maliyet üzerinden 17.163,00 TL’nin Kurum hesaplarına yatırıldığı, bu nedenle fazla ödendiği tespit edilen 5.721,00 TL’nin yazılı talebi halinde başvuru sahibine iadesinin gerektiği anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,
1) Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,
2) Fazla ödenen başvuru bedelinin başvuru sahibinin yazılı talebi halinde iadesine,
Oybirliği ile karar verildi.
