Yemek ihalesinde çalıştırılması zorunlu olan personel maliyeti nasıl hesaplanır?
KAMU İHALE KURUL KARARI
Toplantı No : 2016/058
Gündem No : 14
Karar Tarihi : 27.10.2016
Karar No : 2016/UH.I-2646
Şikayetçi :
Dörtlü Gıda Yemek Temizlik İlaçlama San. Tic. Ltd. Şti.
İhaleyi Yapan Daire:
Kiraz İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü- Milli Eğitim Bakanlığı Müsteşarlık
Başvuru Tarih ve Sayısı:
28.09.2016 / 54002
Başvuruya Konu İhale:
2016/295343 İhale Kayıt Numaralı “2016-2017 Eğitim Öğretim Yılı İlkokul-Ortaokul 14 Taşıma Merkezi Okuldaki 3162 Öğrenciye 180 Gün Öğle Yemeği Verilmesi” İhalesi
Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme:
Karar:
TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:
Başkan: Hamdi GÜLEÇ
Üyeler: II. Başkan Şinasi CANDAN, Osman DURU, Erol ÖZ, Köksal SARINCA, Dr. Ahmet İhsan ŞATIR, Hasan KOCAGÖZ, Mehmet ATASEVER, Oğuzhan YILDIZ
BAŞVURU SAHİBİ:
Dörtlü Gıda Yemek Temizlik İlaçlama San. Tic. Ltd. Şti.,
Yeni Sanayi Mah. 515. Sok. B/5 Blok No: 1-2-3-4-6 Nazilli/AYDIN
İHALEYİ YAPAN İDARE:
Kiraz İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü,
Cumhuriyet Mahallesi Gümüşsuyu Sokak No: 2 35890 Kiraz/İZMİR
BAŞVURUYA KONU İHALE:
2016/295343 İhale Kayıt Numaralı “2016-2017 Eğitim Öğretim Yılı İlkokul-Ortaokul 14 Taşıma Merkezi Okuldaki 3162 Öğrenciye 180 Gün Öğle Yemeği Verilmesi” İhalesi
KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:
Kiraz İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından 02.09.2016 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “2016-2017 Eğitim Öğretim Yılı İlkokul-Ortaokul 14 Taşıma Merkezi Okuldaki 3162 Öğrenciye 180 Gün Öğle Yemeği Verilmesi” ihalesine ilişkin olarak Dörtlü Gıda Yemek Temizlik İlaçlama San. Tic. Ltd. Şti.nin 19.09.2016 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 27.09.2016 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 28.09.2016 tarih ve 54002 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 28.09.2016 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.
Başvuruya ilişkin olarak 2016/2212 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.
KARAR:
Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, idarece aşırı düşük teklif açıklamalarının işçilik hesabının yanlış yapılması ve dana eti girdisi için kemikli et öngörülmesi gerekçeleriyle reddedildiği, istihdamı zorunlu işçilik gideri mahiyetindeki gıda mühendisi maliyeti hesabında 8 ay 22 gün yerine sehven 180 gün artı 22 günlük süreyi esas aldıkları, ancak bu hatanın toplam maliyete etkisinin 11.995,80 TL olduğu ve bu tutarın teklifin esasına etki etmediği, ayrıca istihdamı zorunlu personelin zaten sürekli olarak çalıştırıldığı ve her bir ihalede ayrı ayrı maliyete dahil edilmesinin lüzumsuz olduğu, örnek gramaj listesinde sadece kıymalı ıspanak yemeğinde kemiksiz et kullanılacağının belirtildiği ancak bu yemeğin örnek menüde yer almadığı, diğer etli yemeklerde kemiksiz et kullanılacağına yönelik bir düzenlemenin olmadığı, dolayısıyla aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olduğu iddialarına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6’ncı maddesinde “Malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere teknik şartnamede asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılır ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarları belirtilir.
Bu ihalelerde; teklifi aşırı düşük bulunan istekli öncelikle “ana çiğ girdi”, “işçilik” ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelini (Ek- H.4) hazırlayarak açıklaması kapsamında sunar. Açıklamanın geçerli kabul edilebilmesi için “(Ana Çiğ Girdi Maliyeti+İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının 0,80’den az ve 0,95’den çok olmaması gerekir. Oran belirtmeyen veya belirttiği oran 0,80’den az veya 0,95’den çok olan isteklilerin teklifleri reddedilir.
Ana çiğ girdi ibaresinden ilgili yemeğin pişirilmesi için gerekli temel girdiler anlaşılır. Bu çerçevede, isteklinin beyan ettiği orana uygun teklif sunması durumunda, yemek pişirilmesi için gerekli enerji giderleri (doğalgaz, LPG gibi), temizlik malzemeleri, su, sigorta giderleri, ilaçlama ve hijyen sağlama giderleri, bakım onarım, amortisman, nakliye, sözleşme giderleri ve genel giderler, portör muayenesi ve tali çiğ girdiler (tuz, baharat, tatlandırıcı vb.) gibi unsurlar “yardımcı girdiler” başlığında değerlendirilir ve bu unsurlar için açıklama sunulması gerekmez.
Örneğin; 1.000 öğün yemek alımı için çıkılan bir ihalede, birim fiyat olarak 5 TL teklif veren bir isteklinin, 5.000 TL olan toplam teklif bedelinin aşırı düşük olarak değerlendirilmesi ve istekli tarafından sunulan Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinde “(Ana Çiğ Girdi Maliyeti+İşçilik Maliyeti)/Toplam Teklif Tutarı” oranının 0,90 olarak belirtilmesi halinde, teklifin 4.500 TL’sinin ana çiğ girdi ile işçilik toplamını içerdiği kabul edilir ve isteklinin sadece bu kısma ilişkin açıklama yapması gerekir. Teklifin 500 TL’lik kısmının ise yardımcı giderlere ilişkin olduğu kabul edildiğinden, bu kısma ilişkin açıklama yapılması gerekmemektedir.
Malzemeli yemek alımı ihalelerinde, ana çiğ girdi maliyetlerinin tevsiki amacıyla üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri kullanılamaz. Ancak 79.2.2 nci maddede yer alan diğer yöntemlerden herhangi biri ile açıklama yapılmasının fiilen mümkün olmadığının anlaşıldığı durumlarda, üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri ile açıklama yapılabilir.” açıklamaları yer almaktadır.
Başvuruya konu ihalede Teknik Şartname’nin “H. EK HÜKÜMLER” başlıklı bölümünde “…
C. İhaleyi alan istekli anahtar teknik personelin (Anahtar Teknik personel ile ilgili olarak deneyim süresi mezuniyete ilişkin belge ile tevsik edilir) yanında aşağıda sayılan personelleri de bünyesinde bulunduracaktır. İhale üzerinde kalan yüklenici firma yukarıdaki maddelerde sayılan elamanların sözleşmeden önce bünyesinde çalışıyor olduklarını diploma ve sigorta belgeleri ile tevsik etmek zorundadır.
i. İstihdamı Zorunlu Personel Onay Belgesi (4 Yıllık Fakülte Mezunu – 1 Adet)
ii. Usta Aşçı (En az iki (2) yıl deneyimli – 1 Adet)
iii. Aşçı Yardımcısı (1 Adet)
iv. 14 Taşıma merkezi yemek dağıtım temizlik işleri için en az 2 saat kısmi zamanlı 14 personel
v. Şoför 4 adet
vi. Yukarıda istenen personelin ilgili mevzuatına göre çalışma şartlarını taşıma sorumluluğu ve personelin tüm giderleri yükleniciye ait olup teklif edilen fiyata dâhildir.” düzenlemelerine yer verildiği anlaşılmaktadır.
Başvuru sahibi tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinde; “ana çiğ girdi”, “işçilik” ve “yardımcı gider” oranlarının belirtildiği Malzemeli Yemek Sunumu Hesap Cetvelinin sunulduğu, buna göre; “[Ana Çiğ Girdi Maliyeti (1.067.987,87) + İşçilik Maliyeti (191.311,46)] / Toplam Teklif Tutarı (1.360.292,40)” oranının 0,9257 olduğu görülmüştür.
İşçilik maliyeti hesabında; bahsi geçen Teknik Şartname düzenlemesi uyarınca çalıştırılacak usta aşçı, aşçı yardımcısı ve şoför maliyeti için toplam 8 ay 22 gün üzerinden hesaplama yapıldığı, istihdamı zorunlu personel maliyeti hesabında ise 180 gün + 22 gün çalışma yapılacağı kabulünden hareket edildiği, idarece bahse konu işçilik hesabının, istihdamı zorunlu personelin çalışma süresinin eksik olması gerekçesiyle uygun bulunmadığı anlaşılmıştır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun 22’nci maddesinin yedinci fıkrasında; Ek-1’de belirlenen gıda ve yem işletmelerinin işin nevine göre, konu ile ilgili lisans eğitimi almış en az bir personel çalıştırmak zorunda oldukları hükme bağlanmış olup bahse konu Ek-1’de “Hazır yemek, tabldot yemek ve meze üreten işyerleri” için ilgili personel; “Gıda mühendisi, ziraat mühendisi (gıda ve süt bölümü), kimya mühendisi, kimyager, diyetisten, ev ekonomisi yüksek okulu beslenme bölümü, veteriner hekim” olarak belirtilmiştir.
Bahsedilen hüküm uyarınca sektörde hazır yemek, tabldot yemek ve meze üreten işyeri işleten gerçek veya tüzel kişilerin ilgili hükümde yer verilen nitelikte personeli çalıştırma zorunluluğunun kamu ihaleleri sonucunda iş üstlenip üstlenmediğinden veya aldıkları iş sayısından bağımsız olduğu ortadadır. Dolayısıyla, söz konusu personelin istihdam edilmesi suretiyle katlanılan maliyetin başvuruya konu ihalede teklif edilen fiyata bütünüyle dahil edilmesi halinde, isteklilerin ihale konusu işin yürütülmesinde katlanması gereken en düşük maliyet hesabında yanlışlığa yol açılacağı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, ilgili mevzuat uyarınca istihdamı zorunlu olan personelin ihale konusu işin yükleniminde bu işle bağlantılı görevler de icra edeceği dikkate alındığında, kısmen de olsa bu personelin maliyetinin ihale konusu işin yerine getirilme maliyetine dahil edilmesi gerekmektedir.
Konu bu açıdan ele alındığında, her ne kadar kamu ihale mevzuatında bu hususa ilişkin bir düzenleme yer almasa da, ilgili mevzuat uyarınca başvuruya konu ihaleden bağımsız olarak istihdam edilmesi zorunlu olan personel maliyetinin anılan Tebliğ’in 79.2.6’ncı maddesinde açıklama sunulması gerekmediği ifade edilen “yardımcı girdiler” başlığı altındaki “genel giderler” kategorisinde değerlendirilmesi isabetli olacaktır.
Zira, benzer bir duruma ilişkin olarak personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca çalıştırılan işyeri hekimi ve iş güvenliği uzmanı ücreti, söz konusu Tebliğ’in 78.30’uncu maddesi kapsamında “Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler” niteliğinde kabul edilmiştir.
Bu kabule göre değerlendirme yapıldığında, toplam işçilik maliyeti içinde maliyetine ilişkin hesaplamalara yer verilen istihdamı zorunlu personelin maliyetinin yardımcı giderler içinde değerlendirilerek “[Ana Çiğ Girdi Maliyeti + İşçilik Maliyeti] / Toplam Teklif Tutarı” oranı yeniden hesaplanmak suretiyle, söz konusu oranın mevzuat kapsamında uygun görülen sınırlar içinde kalıp kalmadığı belirlenmeden, idarece başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklamalarının istihdamı zorunlu personele ilişkin maliyet hesabındaki yanlışlık nedeniyle uygun bulunmaması işleminde hukuki isabet görülmemiştir.
İdarece başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklamalarının uygun bulunmamasına gerekçe teşkil eden diğer husus olan et girdisi bakımından yapılan incelemede;
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.2’nci maddesinde “İstekliler aşırı düşük olarak tespit edilen tekliflerini aşağıdaki yöntemleri kullanarak açıklayabilirler.
…
79.2.2.4. Ticaret Borsası Fiyatları: Teklifi oluşturan maliyet bileşenlerine ilişkin 18/5/2004 tarihli ve 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51 inci maddesinin (c) bendi uyarınca borsa idaresi tarafından düzenlenen ve ilgili malın ihale tarihinden önceki son 12 ayın herhangi bir işlem gününde gerçekleşen ortalama fiyatını gösteren belge ile açıklama yapılabilir.
…” açıklamaları bulunmaktadır.
İncelenen ihalede, Teknik Şartname kapsamında Tablo 2’de iki haftalık örnek menü düzenlemesinin yapıldığı, Tablo 3’de ise yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarlarının belirtildiği görülmüştür.
Ayrıca Teknik Şartname’nin “J. Yemek Yapımında Kullanılacak Malzemenin Esvafı” başlıklı bölümünde Sığır (Dana) Eti girdisi için “Gövde etlerde baş, deri harap ve düz eklemlerinin altındaki ayak kısımları, solunum ve sindirim organları, kalp ve dalak iç ve çözyağları ile sidik kesesi ve döllenme organları ve bağlanım noktasından itibaren kuyruk bulunmayacaktır. Böbrek çevresindeki yağlar kabul edilmeyecektir.
Gıda maddeleri mevzuatının 138.maddesine göre uygun kesilmiş olacaktır. 2678 sayılı Kanun kapsamına giren firmalar mezbaha mühründen muaftır.
Etler kesilip yüzüldükten sonra ve normal şartlarda en az 6 saat bekletildikten sonra veya Soğuk hava deposunda en az 24 saat dinlendirildikten sonra tazeliğini ve kokusunu muhafaza ederek kuruma ulaştıracaktır.
Etlilik ile ilgili özellikler:
Gövde dolgun, tıkız ve derindir.
Sokum geniş ve dolgundur.
Butlar dolgun ve yuvarlaktır.
But profili dış bükeydir.
Antrikot kabarık yoğun ve dolgundur.
Omuz kabarık ve dolgundur.
Kalite ile ilgili özellikler:
Et lifleri ince ve kesik yüzeyleri taneleri çok sık olacaktır.
Kesik yüzeyi kabarık görünüşlüdür.
Etin kıvamı sıkı ve elastiki
Etin rengi ortama göre açık pembe ve kırmızıya kadar
Omuz sivrileri, göğüs kemiği ve kuyruk ile hayâ kemiği kalem yeri iyice kemikleşmemiş, kemik başları, ışıltılı
Beyaz ve gri renkte olmalıdır.
Kemik iliği koyu renktedir.
Etlerde hiçbir hastalık belirtisi görülmeyecektir.
Etler tekniğine göre taze olarak verilecektir.
Donmuş ve ithal malı etler kabul edilmeyecektir.
Etler yumuşamış, nemli, küflü ve ekşimsi kokulu yapışkan parlak kırmızı kalay renkte olmayacaktır.
Gövde eti 36 aylık ve daha küçük yaştaki sığır hayvanlarının tam veya yarım gövdesidir.
Yemek listesinin durumuna göre but ağırlıklı et istenebilir. Kemik oranı % 20’yi geçmeyecektir.” düzenlemesine yer verildiği, Tablo 3’de ise kemiksiz etin sadece “Kıymalı Ispanak” yemeği girdileri içinde “Kemiksiz sığır eti (kıyma)” şeklinde öngörüldüğü anlaşılmıştır.
Başvuru sahibi tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında yapılan hesaplamada, dana eti girdisi için Sivas Ticaret Borsası fiyatlarının kullanıldığı, bahse konu girdinin tek tür “dana eti” niteliğinde olduğu, kemiksiz dana etine ilişkin bir fiyat farklılaştırılması yapılmadığı görülmüştür.
Her ne kadar Teknik Şartname kapsamında yemek girdi gramajlarının belirtildiği tabloda sadece kıymalı ıspanak yemeği için kemiksiz et (kıyma) girdisine yer verilmiş olduğu ve fakat bu yemeğe örnek menü içinde yer verilemediği görülse de, örnek menü içinde yer alan kıymalı yemeklerde (kıymalı bezelye, izmir köfte) kemiksiz et kullanılması gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Dolayısıyla, söz konusu yemeklerde kullanılacak olan “kemiksiz dana eti” yerine örnek menüde yer verilen diğer etli yemeklerde de kullanılacak olan ve kemiksiz olduğuna ilişkin bir veri içermeyen “dana eti” fiyatının kullanılması suretiyle söz konusu “kemiksiz dana eti” girdi maliyetlerinin mevzuata uygun bir şekilde açıklanamadığı anlaşıldığından başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklamalarının idarece uygun görülmemesi işleminde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,
Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,
Oybirliği ile karar verildi.
