Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet ihalesinin sınır değerin yanlış hesaplanması

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2019/004
Gündem No : 49
Karar Tarihi : 16.01.2019
Karar No : 2019/UH.II-90
BAŞVURU SAHİBİ:

Pasifik Grup Kurumsal Hizmetler Danışmanlık Temizlik İnşaat Nakliye Turizm Gıda Eğitim Taahhüt ve Tic. Ltd. Şti.,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Manisa Büyükşehir Belediye Başkanlığı Kültür ve Sosyal İşler Dairesi Başkanlığı,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2018/560596 İhale Kayıt Numaralı “Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür Sosyal İşler Daire Başkanlığı Merkez ve İlçe Eğitim Merkezleri Kısmi Zamanlı Öğretmenlik Ders Saati Hizmet Alımı İşi” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Manisa Büyükşehir Belediye Başkanlığı Kültür ve Sosyal İşler Dairesi Başkanlığı tarafından 07.12.2018 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür Sosyal İşler Daire Başkanlığı Merkez ve İlçe Eğitim Merkezleri Kısmi Zamanlı Öğretmenlik Ders Saati Hizmet Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Pasifik Grup Kurumsal Hizmetler Danışmanlık Temizlik İnşaat Nakliye Turizm Gıda Eğitim Taahhüt ce Tic. Ltd. Şti. nin 18.12.2018 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 19.12.2018 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 20.12.2018 tarih ve 61482 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 20.12.2018 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2018/1845 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, şikâyete konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımı olduğu, Kamu İhale Genel Tebliği açıklamaları doğrultusunda yapılan hesaplamada sınır değerin 14.917.293,74 TL olarak belirlendiği, 17.774.669,84 TL tutarındaki tekliflerinin sınır değerin üzerinde olması nedeniyle aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin uhdelerinde kalmaları gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 37’nci maddesinde “…Bu ilk değerlendirme ve işlemler sonucunda belgeleri eksiksiz ve teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olan isteklilerin tekliflerinin ayrıntılı değerlendirilmesine geçilir.

Bu aşamada, isteklilerin ihale konusu işi yapabilme kapasitelerini belirleyen yeterlik kriterlerine ve tekliflerin ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olup olmadığı ile birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunup bulunmadığı incelenir. Uygun olmadığı belirlenen isteklilerin teklifleri ile birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan teklifler değerlendirme dışı bırakılır.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1.Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır.

78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.

78.1.2. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetleri, 78.1.1 inci maddede yer alan koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmez.

78.1.3. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işleri, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.

78.1.4. Niteliği gereği süreklilik arz etme koşulu dışında diğer koşulları taşıyan ve ihale edilmesi mümkün olan hizmet alımlarında, teklifler ile aşırı düşük tekliflerin hazırlanması ve değerlendirilmesinde bu Tebliğin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri için öngördüğü düzenlemeler (asgari işçilik maliyeti ile sözleşme giderleri ve genel giderlerin hesabı, sınır değer tespiti, işçilik hesaplama modülünün kullanım zorunluluğu vb.) aynen uygulanır.

78.29. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, sözleşme gideri ve genel giderler dahil toplam asgari işçilik maliyetinin altında işçilik bedeli sunan isteklilerin teklifleri, ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılır.

78.30. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:

a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur.

b) İşçilikle Bağlantılı Ayni Giderler: İdari şartnamede işçi sayısıyla bağlantı olarak teklife dahil edilmesi öngörülen ayni giderler teklif bileşeni kabul edilir.

c) Hizmetin Yürütülmesine Yardımcı Unsurlar: İhale konusu hizmet işinin yürütülmesinde yardımcı nitelikte olan ve idari şartnamede belirtilen unsurlar teklif bileşeni kabul edilir.

ç) Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler: İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, ihale konusu işte kullanılacak giyim gideri, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, 20/6/2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca işyeri hekimliği ve iş güvenliği uzmanı ücreti ile çalışanlara verilecek eğitim gideri, silahlı atış eğitim gideri, özel güvenlik mali sorumluluk sigortası gideri, yaka kartı, önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyen ilaçlama gideri, toplu ulaşım kartı bedeli ve bu nitelikteki genel giderleri karşılamak üzere, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik birim fiyatı üzerinden; işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri için ise çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden, % 4 oranında hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler teklif bileşeni olarak kabul edilir.” açıklamaları,

Anılan Tebliğ’in “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “79.1. Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer aşağıdaki kurallara göre tespit edilir.

79.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kar hariç yaklaşık maliyet tutarı sınır değer olarak kabul edilir.

79.1.2. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değer;

SD: Sınır değeri,

YM: Yaklaşık maliyeti,

n: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif sayısını,

T1, T2, T3….Tn: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif bedellerini,

R: Sınır Değer Tespit Katsayısını

79.1.3. 79.1.2 nci maddede yer alan R değeri her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere Kurum tarafından belirlenir ve ilan edilir. İhalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından farklı R değerleri belirlenebilir.

…

79.3.5. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarına ilişkin yapılan aşırı düşük teklif açıklamasında, sözleşme giderleri ve genel giderlerin % 4 oranında hesaplanması söz konusu olmayacak, sözleşme giderleri ilgili mevzuatına göre hesaplanmak suretiyle açıklama yapılacaktır…” açıklamaları yer almaktadır.

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu hizmetin;

a) Adı: Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür Sosyal İşler Daire Başkanlığı Merkez ve İlçe Eğitim Merkezleri Öğretmenlik Ders Saati Hizmet Alımı İşi

b) Miktarı ve türü: Miktar : Kısmi zamanlı Toplamda 18 adet Merkez ve İlçe Eğitim Merkezlerinde toplam 466.282 ders saati hizmeti Alımı
Türü: Kısmi zamanlı ders saati Hizmeti Alımı

Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.

c) Yapılacağı yer: Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Dairesi başkanlığına bağlı Merkez ve İlçe eğitim merkezleri” düzenlemesi,

“Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “25.1. İsteklilerin sözleşmenin uygulanması sırasında ilgili mevzuat gereğince ödeyeceği her türlü vergi, resim, harç ve benzeri giderler ile ulaşım, haberleşme, irtibat bürosu ve buna ilişkin giderler ve her türlü sigorta giderleri teklif edilecek fiyata dahildir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İsteklilerin sözleşmenin uygulanması sırasında ilgili mevzuat gereğince ödeyeceği her türlü vergi, resim, harç ve benzeri giderler ile ulaşım, haberleşme, irtibat bürosu ve buna ilişkin giderler ve her türlü sigorta giderleri teklif edilecek fiyata dahildir.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.” düzenlemesi,

“Sınır değer” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değer hesaplar.

33.2. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu;

a) Verilen hizmetin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen teklifler, geçerli teklif olarak belirlenir. İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin sınır değerin altında olması durumunda kesin teminat 40.1 maddesinde yer alan hüküm uyarınca hesaplanan tutar üzerinden alınır.” düzenlemesi,

Teknik Şartname’nin “Teklif Fiyata Dahil Giderler” başlıklı 8’inci maddesinde “Yüklenicinin birim fiyat bedel olarak sunduğu teklifi: Toplam 466.282 ders saati alımı 12 (oniki) aylık bir süre karşılığı hizmet sunumudur. Yüklenici firma, 4857 Sayılı İş Kanunu ve diğer yasaların hükümlerine kesinlikle uyacaktır. Bu kanunların öngördüğü vecibeleri yerine getirmek zorundadır. Aksi takdirde doğabilecek her türlü tazminat ve ödemeler yüklenici firmaya aittir. Öğretmenlerin brüt 1 saatlik ders ücreti, ihale tarihi itibariyle geçerli olan brüt saatlik asgari ücretin 3,45 katından az olamaz. Fiyat Farkı, verilmeyecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Şikâyete konu ihalenin Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Dairesi Başkanlığına ait “2018/560596 İhale Kayıt Numaralı Manisa Büyükşehir Belediyesi Kültür Sosyal İşler Daire Başkanlığı Merkez ve İlçe Eğitim Merkezleri Kısmi Zamanlı Öğretmenlik Ders Saati Hizmet Alımı İşi” olduğu, 07.12.2018 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 2 isteklinin katıldığı, 07.12.2018 tarihli ihale komisyonu kararı ile Pasifik Grup Kurumsal Hizm. Dan. Tem. İnş. Nak. Tur. Gıda Eğitim Taah. ve Tic. Ltd. Şti.ne ait teklifin Teknik Şartname’nin “Teklif fiyata dahil giderler” başlıklı 8’inci maddesinin karşılanmadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, ihalenin Besot Manisa Belediyesi Müş. Müh. Müteah. Hizm. Ulaşım Toplu Taşımacılık Sosyal Tesisler İşletmeciliği Turizm ve Enerji San. ve Tic. A.Ş. uhdesinde bırakıldığı ve anılan kararın 12.12.2018 tarihinde ihale yetkilisince onaylanarak isteklilere EKAP üzerinden tebliğ edildiği görülmüştür.

İncelenen ihalenin konusunun Manisa Büyükşehir Belediyesi sınırlarında bulunan toplam 18 merkezdeki eğitime destek kurslarında çalışacak Türkçe, Matematik, Tarih, Coğrafya, Felsefe, Fizik, Kimya, Biyoloji, Fen Bilgisi ve İdareci öğretmenleri olmak üzere 9 farklı alanı kapsayan 466.282 saat ders hizmeti alımı olduğu, gerek ihale dokümanında gerek birim fiyat teklif cetveli standart formunda söz konusu eğitim hizmetinin saat cinsinden belirlemesinin yapıldığı, ihale dokümanında personel sayısına ilişkin bir belirlemenin yapılmadığı, ayrıca ihale dokümanında eğiticilerin çalışma saatlerinin tamamını idare için kullanacağına dair herhangi bir düzenlemenin de bulunmadığı görülmüştür.

Yukarıda yer verilen mevzuat hüküm ve açıklamaları uyarınca bir hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak nitelendirilebilmesi için çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlenmiş olması, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanılacak olması, yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluşması ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımı niteliğine sahip olması gerekmektedir. İnceleme konusu ihale açısından aktarılan koşulların bir arada gerçekleşmediği dikkate alındığında, başvuruya konu ihalenin personel çalıştırmasına dayalı olmayan bir hizmet alımı ihalesi olduğu anlaşılmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan açıklamalar uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı olan hizmet alımı ihalelerinde sözleşme gideri ve genel giderler dahil toplam asgari işçilik maliyetinin altında teklif sunan isteklilerin tekliflerinin ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılacağı anlaşılmakla birlikte personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değerin üzerinde teklif sunan isteklilerin tekliflerinin toplam asgari işçilik maliyeti açısından değerlendirilmesine ilişkin herhangi bir açıklamanın ise bulunmadığı görülmüştür. Dolayısıyla, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan inceleme konusu ihale açısından, gerek yaklaşık maliyet gerekse tekliflerin hesaplanması açısından işçilik giderlerinin tespitinde %4 oranındaki sözleşme giderleri ve genel giderlerin işçilik giderlerine dahil edilmesi söz konusu olmayacaktır.

Diğer yandan Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.3.5’inci maddesinde, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında sözleşme giderleri ve genel giderlerin %4 oranında hesaplanmayacağı, sözleşme giderlerinin ilgili mevzuatına göre hesaplanmak suretiyle açıklanacağı belirtilmiştir. Tebliğ’in anılan düzenlemesinden personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sözleşme giderleri ve genel giderlerine yönelik hesaplamaya ilişkin açıklamanın sadece aşırı düşük teklif sorgulamasında söz konusu olacağı anlaşılmıştır.

07.12.2018 tarihli ihale komisyonu kararı ile idarece şikâyet başvurusuna verilen cevap yazısında başvuru sahibi istekliye ait teklifin, teklif tutarının Teknik Şartname’nin 8’inci maddesinde düzenlen şartları karşılamadığı ifade edilerek değerlendirme dışı bırakıldığının ifade edildiği, bu hususa ilişkin hesabın da;

“İhale tarihi itibari ile yürürlükte bulunan brüt saatlik asgari ücretin 3,45 katı ve sözleşme damga vergisi, karar pulu ile KİK payı dikkate alınarak yapılan hesaplama,

2.029,00TL/30

=67,63/7,5 31,12x % 22,5= 7,00 TL (işveren payı)

=9,02 x 3,45

=31,12+7,00 TL

=38,12 TL

38,12 TL X 466.282=17.774.669,84 TL

17.774.669,84 TL + 278.529,07 TL (sözleşme damga vergisi, karar pulu ile KİK payı)

= 18.053.198,91 TL” şeklinde yapıldığı görülmüştür.

Teknik Şartname’nin “Teklif Fiyata Dahil Giderler” başlıklı 8’inci maddesinde anılan hizmet alımında çalışacak öğretmenlerin brüt 1 saatlik ders ücretinin ihale tarihi itibariyle geçerli olan brüt saatlik asgari ücretin 3,45 katından az olamayacağı düzenlenmiştir. Söz konusu düzenleme göz önünde bulundurularak KİK işçilik hesaplama modülü üzerinden yapılan hesaplamada kısmi süreli çalışmada esas alınması gereken saatlik asgari ücretin 38,11 TL olduğu anlaşılmıştır.

Bu çerçevede, Teknik Şartname’nin aktarılan maddesinde belirtilen orandaki brüt asgari ücretin toplamının (38,11 TLX 466.282) 17.770.007,00 TL, başvuru sahibi istekliye ait teklif fiyatının 17.774.669,84 TL olduğu anlaşılmış olup Kamu İhale Genel Tebliği açıklamaları dikkate alınarak yapılan hesaplamada sınır değer de 14.917.293,74 TL olarak tespit edilmiştir.

İtirazen şikayete konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımı olduğu, ihale dokümanında isteklilerin tekliflerinin sınır değerin altında kalması durumunda aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulacağının düzenlendiği, sınır değerin 14.917.293,74 TL olduğu, başvuru sahibi istekliye ait teklif fiyatının sınır değerin üzerinde olduğu hususları bir arada değerlendirildiğinde anılan istekliye ait teklifin Teknik Şartname’nin 8’inci maddesini karşılamadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılması işleminin yerinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Pasifik Grup Kurumsal Hizm. Dan. Tem. İnş. Nak. Tur. Gıda Eğitim Taah. ve Tic. Ltd. Şti.ne ait teklifin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.